체스터 A. 아서

체스터 A. 아서의 아버지인 윌리엄 아서는 아일랜드 얼스터 지방의 반린 출신의 감리교 목사였다. 그는 1816년경에 캐나다로 이민을 와서 퀘벡 주에서 목회 활동을 하다가, 1820년대에 버몬트 주로 이주했다. 어머니 말빈아 스톤 아서는 버몬트 주 버크셔 출신이었다.

아서 가족은 윌리엄 아서의 목회지를 따라 버몬트 주와 뉴욕 주 북부를 자주 옮겨 다녔다. 체스터 앨런 아서는 1829년 10월 5일, 버몬트 주 페어필드에서 일곱 남매 중 다섯째로 태어났다. 그의 형제자매로는 레지나, 제인, 앨미라, 앤, 말빈아, 윌리엄이 있었다. 아버지 윌리엄은 열렬한 노예제도 폐지론자였으며, 가정 내에서도 이러한 신념이 강하게 반영되었다.

체스터 A. 아서는 1845년에 유니언 칼리지(당시는 뉴욕주 스케넥터디에 위치한 리버럴 아츠 칼리지)에 입학하여 1848년에 최우등생으로 졸업했다. 학부 시절 그는 문학과 철학에 뛰어난 재능을 보였으며, 피 베타 카파 명예 학회의 회원이 되었다.

졸업 후 아서는 뉴욕시에서 법률을 공부하며 변호사 사무소에서 일했다. 그는 1854년에 뉴욕 변호사 협회의 시험에 합격하여 변호사 자격을 취득했다. 그의 초기 법조 경력은 주로 민권과 관련된 사건, 특히 흑인 노예 제도 폐지 운동가들을 변호하는 데 집중되었다. 그는 1855년에 흑인 여성 노예가 자유를 얻도록 돕는 '레먼 사건'에서 승소하는 등 주목할 만한 성과를 거두었다.

이러한 법조 활동을 통해 아서는 뉴욕의 법조계와 정치계에 서서히 이름을 알리기 시작했다. 그는 1850년대 후반에 코플랜드 앤드 아서 법률 사무소를 공동 설립하여 성공적인 변호사로서의 입지를 다졌다. 이 시기의 경험은 이후 그의 정치적 신념과 공직 생활의 토대가 되었다.

체스터 A. 아서는 1871년 11월 20일, 율리시스 S. 그랜트 대통령에 의해 뉴욕 관세국장으로 임명되었다. 이 관세국은 당시 미국에서 가장 크고 가장 중요한 세관 중 하나였으며, 연간 수백만 달러의 관세를 징수하는 핵심 기관이었다. 아서의 임명은 공화당 내 강력한 파벌인 스탈워트의 지도자이자 뉴욕의 공화당 상원의원인 로스코 콩클링의 강력한 추천에 따른 것이었다.

아서는 관세국장으로서 약 8년간 재직하며, 조직을 효율적으로 관리하는 능력을 보였다. 그는 관세 징수 업무를 확립하고 직원들의 전문성을 향상시키는 데 주력했다. 그러나 그의 임기는 정치적 후원 제도, 즉 정실임용제의 전형적인 운영과 불가분의 관계에 있었다. 아서는 콩클링의 정치 기계의 핵심 인물로서, 관세국 내 수많은 직위를 당의 충성스러운 당원들에게 배분하는 역할을 수행했다. 이는 당시 일반적인 관행이었으나, 결국 공무원 제도의 근본적인 개혁 필요성을 부각시키는 계기가 되기도 했다.

1878년, 아서는 러더퍼드 B. 헤이스 대통령이 추진한 공무원 개혁의 일환으로 관세국장 직에서 해임되었다. 헤이스 대통령은 뉴욕 관세국을 정치적 후원의 상징으로 보고, 아서의 해임을 통해 개혁 의지를 표명했다. 이 해임은 아서와 콩클링의 정치적 입지를 약화시켰지만, 동시에 아서가 전국적인 정치 인지도를 얻는 계기가 되었다. 이 경험은 이후 그가 대통령이 되어 펜들턴법에 서명하는 데 간접적인 영향을 미쳤다.

체스터 A. 아서는 1850년대부터 뉴욕주 공화당 조직에서 두각을 나타내기 시작했다. 그는 당시 뉴욕 공화당의 실력자였던 로스코 콩클링이 이끄는 스탈워트(Stalwart) 파벌에 합류하여 충성스러운 당원으로 활동했다. 스탈워트 파벌은 당의 기존 조직과 인사 임명권을 중시하는 보수적 성향을 가졌다.

아서는 1856년 공화당이 창당된 직후부터 당원으로 활동하며 조직 능력을 발휘했다. 그는 1860년대 동안 뉴욕시 공화당 조직의 핵심 인물로 성장했으며, 특히 미국 남북 전쟁 기간 동안 뉴욕주 병력 모집과 군수 지원 업무를 효율적으로 수행하여 명성을 얻었다. 그의 정치적 기반은 주로 뉴욕시의 관세 징수와 연방 공직 임명을 관장하는 당내 조직에서 강화되었다.

1871년, 아서는 로스코 콩클링의 강력한 지지와 추천을 받아 율리시스 S. 그랜트 대통령으로부터 뉴욕 관세국 국장에 임명되었다. 이 직위는 미국에서 가장 중요한 관세 징수 구역 중 하나를 관리하는 자리였으며, 아서는 이곳에서 당내 인사들을 고용하고 조직을 관리하며 스탈워트 파벌의 영향력을 공고히 하는 데 기여했다. 그의 관세국 운영 방식은 때때로 정치적 후원에 기반한 인사 채용으로 비판을 받기도 했으나, 동시에 행정적 능률성으로 평가받기도 했다. 이 시기의 활동은 그가 이후 제임스 가필드의 러닝메이트로 부통령 후보에 지명되는 정치적 발판이 되었다.

1880년 미국 대통령 선거에서 공화당은 제임스 가필드를 대통령 후보로, 체스터 A. 아서를 부통령 후보로 지명했다. 이 조합은 당내 경선에서 치열하게 맞섰던 스탠더드 오일의 지지를 받는 로스코 콘클링이 이끄는 '관세동맹파'와 제임스 G. 블레인이 이끄는 '반관세동맹파' 간의 타협의 산물이었다. 아서는 콘클링파의 대표적 인물로서 당내 화합을 위해 부통령 후보 자리에 올랐다.

선거 운동에서 아서는 주로 뉴욕주를 중심으로 관세 보호 무역 정책을 옹호하며 활발히 활동했다. 가필드-아서 티켓은 민주당 후보 윈필드 스콧 핸콕을 상대로 인기 득표율에서 근소한 차이(약 1만 표)로 승리했으나, 선거인단에서는 214대 155로 더 확실한 승리를 거두었다.

체스터 A. 아서는 1881년 3월 4일 미국 국회의사당에서 제21대 미국 부통령으로 취임했다. 그러나 그의 부통령 재임 기간은 예상보다 훨씬 짧게 끝났다. 당시 부통령직은 상대적으로 권한이 제한된 자리였으며, 아서는 상원의장 역할을 수행하는 것 외에 두드러진 활동을 보이지 않았다. 그의 부통령 임기는 약 6개월 만인 1881년 9월 19일, 가필드 대통령 암살 사건으로 대통령직을 계승하면서 막을 내렸다.

1881년 7월 2일, 제임스 A. 가필드 대통령이 워싱턴 D.C.의 볼티모어 앤드 포토맥 철도 역에서 찰스 J. 기토에게 암살당하는 사건이 발생했다. 가필드는 심각한 부상을 입었으나 즉사하지는 않았다. 이 사건으로 아서는 즉시 대통령 직무 대행 권한을 행사하지는 않았지만, 국가의 불확실성 속에서 중요한 역할을 수행하게 되었다.

가필드 대통령은 약 두 달 반 동안 생존해 있었으며, 이 기간 동안 아서는 공식적으로 부통령 직책을 유지했다. 그는 대중 앞에 모습을 드러내는 것을 자제하면서도, 정부의 연속성을 유지하기 위해 준비 태세를 취했다. 1881년 9월 19일, 가필드 대통령이 사망하자, 아서는 뉴욕 시의 자택에서 연방 대법원장 모리슨 R. 웨이트에 의해 대통령 취임 선서를 했다.

아서의 대통령직 계승은 당시 미국 역사상 가장 긴 부통령의 대기 기간을 거친 것이었다. 그의 취임은 국가적 비극 속에서 이루어졌지만, 정권의 평화로운 이양을 보여주는 중요한 사례가 되었다. 그는 취임 연설에서 가필드 대통령을 추모하며, 국가적 화합과 헌법에 대한 충성을 다짐했다. 이 사건은 또한 대통령 계승 절차에 대한 논의를 촉발시키는 계기가 되었다.

아서 대통령의 재임 기간 중 가장 중요한 입법 성과는 1883년 1월 16일에 서명되어 법으로 제정된 펜들턴법이었다. 이 법은 엽관제에 기반한 정실 인사 관행을 타파하고, 경쟁 시험과 실적 제도를 중심으로 한 공무원제를 연방 정부에 도입하는 내용을 담고 있었다. 법안 초안은 민주당 의원 조지 H. 펜들턴이 주도했으나, 아서 대통령의 강력한 지지 없이는 통과되기 어려웠을 것이다. 그는 공화당 내 보수파의 반대에도 불구하고 개혁의 필요성을 역설하며 법안 통과를 이끌어냈다.

펜들턴법의 주요 내용은 다음과 같았다. 첫째, 공무원위원회를 설치하여 공무원 임용을 관리하게 했다. 둘째, 특정 직급의 공무원 채용을 경쟁 시험을 통해 실시하도록 규정했다. 셋째, 정치적 이유로 공무원을 해고하는 것을 금지했다. 초기 적용 대상은 약 10%의 연방 공무원에 불과했으나, 이후 대통령 행정명령을 통해 그 범위가 점진적으로 확대되었다.

이 개혁은 아서 대통령의 정치적 기반을 약화시키는 결과를 가져왔다. 그가 속한 공화당의 뉴욕 지부는 로스코 콩클링의 지도 하에 엽관제를 통해 세력을 유지하고 있었기 때문이다. 그러나 아서 대통령은 국가적 이익이 당의 이해관계보다 우선한다는 입장을 고수했다. 그의 지지로 펜들턴법이 통과되면서, 미국 연방 정부의 인사 행정은 정치적 충성도가 아닌 능력과 자격을 기준으로 하는 근대적 체제로 전환되는 계기를 마련했다. 이 법은 이후 행정 국가의 기초를 세운 중요한 법률로 평가받는다.

아서 행정부의 대외 정책은 주로 고립주의 전통을 따랐다. 그는 적극적인 해외 팽창 정책보다는 미국의 상업적 이익을 보호하고 해군력을 현대화하는 데 중점을 두었다. 주요 외교적 성과로는 1882년 조선과 체결한 조미수호통상조약이 있으며, 이는 미국이 아시아 지역에서의 무역 기반을 확대하는 계기가 되었다. 또한 페루와의 조약을 통해 과노 무역 분쟁을 해결하고, 파나마 운하 건설을 위한 예비 조사와 협상을 지속했다.

군사 현대화 측면에서 아서 대통령은 해군력 증강을 강력히 추진했다. 당시 미국 해군은 구식 목선으로 구성되어 세계 주요 국가들에 비해 현저히 뒤처져 있었다. 그는 철갑함과 순양함으로 구성된 현대적 강철 해군 건설을 주창했으며, 이는 "해군 르네상스"의 시작으로 평가받는다. 1883년 의회는 그의 요청을 받아들여 최초의 4척의 강철 순양함 건조를 승인했고, 이들 군함은 USS 애틀랜타와 USS 보스턴 등을 포함했다.

이러한 해군 현대화 정책은 단순한 군사력 강화를 넘어, 미국의 경제적 이해관계를 해외에서 보호하고 미래의 세계 강국으로서의 지위를 준비하기 위한 것이었다. 그의 정책은 이후 제임스 G. 블레인과 시어도어 루스벨트 행정부의 보다 적극적인 대외 정책과 해군 건설의 토대를 마련했다.

아서 행정부의 경제 정책은 주로 관세와 재정 흑자 문제에 집중되었다. 그는 보호무역주의를 지지하는 공화당 내 강경파와 관세 인하를 원하는 세력 사이에서 중립적인 입장을 취했다. 1883년, 그는 다양한 이해관계를 조정하기 위해 관세 위원회를 구성했으며, 이 위원회의 권고에 따라 일부 관세가 인하된 1883년 관세법이 제정되었다. 그러나 이 법안은 근본적인 개혁보다는 미미한 조정에 그쳤다.

재정 측면에서 연방 정부는 남북 전쟁 이후 지속된 막대한 재정 흑자에 직면해 있었다. 아서 대통령은 국채 상환을 통한 국가 부채 감축과 불필요한 정부 지출 삭감을 지속적으로 추진했다. 그는 특히 하버드 개선법과 같은 대규모 공공사업 예산안에 대해 거부권을 행사하며 재정 건전성을 유지하려 했다. 그의 재임 기간 동안 국가 부채는 상당히 감소했다.

아서의 경제 정책은 당시 금본위제를 공고히 하는 데 기여했으며, 이는 디플레이션적 압력으로 이어졌다. 그의 정책은 급진적인 변화보다는 안정과 점진적 조정을 중시하는 보수적 성격을 띠었다. 이는 정치적 갈등을 최소화하려는 그의 전반적인 통치 스타일과 일치하는 것이었다.

펜들턴법의 통과와 시행은 미국 연방 정부의 운영 방식에 지속적인 변화를 가져왔다. 이 법은 공무원 임용에서 정실주의를 제도적으로 배제하고, 경쟁 시험을 통한 실적제를 도입함으로써 행정의 전문성과 중립성을 확립하는 기초를 마련했다. 초기 적용 범위는 약 10%의 연방 공무원에 불과했으나, 이후 점차 확대되어 20세기 초에는 대부분의 직위를 포괄하게 되었다[8]. 이는 정권 교체 시 발생하던 대규모 인사 교체, 이른바 '승리의 과실' 분배 관행을 근절하는 데 기여했다.

공무원 제도 개혁은 정치 문화와 정당 체제에도 간접적인 영향을 미쳤다. 정실 임용에 의존하던 정당 조직, 특히 도시의 정치 기계의 재정적 기반과 인사 통제력이 약화되는 결과를 낳았다. 반면, 행정부의 전문성 향상은 정책의 연속성과 효율적인 정부 운영을 가능하게 하는 토대를 제공했다. 아서 대통령의 개혁 추진은 그가 과거 관세 수집관으로 정실 임용의 수혜자였음에도 불구하고, 제도 개선의 필요성을 인식하고 정치적 반대를 극복했다는 점에서 주목받는다.

이 개혁의 영향은 다음과 같은 표로 요약할 수 있다.

체스터 A. 아서의 대통령 재임 기간 중 가장 중요한 업적으로 꼽히는 이 개혁은, 미국 현대 행정 국가의 초석을 놓은 사건으로 평가된다.

역사학자들은 체스터 A. 아서의 대통령 재임을 주로 펜들턴법의 시행과 공무원 제도 개혁을 중심으로 평가한다. 그의 행정부는 엽관제의 폐해를 줄이고 능력에 기반한 현대적 인사 제도의 기초를 마련한 것으로 인정받는다. 비록 개혁이 완전하지는 않았지만, 이후 진보시대의 행정 개혁으로 이어지는 중요한 초석을 놓았다는 점에서 의의를 부여받는다.

아서의 대통령직에 대한 평가는 초기와 후기에 걸쳐 상당한 변화를 보였다. 재임 당시에는 공화당 내 스탤워트 세력과의 결별과 개혁 입법 추진으로 인해 당내 강경파로부터 배신자로 낙인찍혔고, 이로 인해 1884년 대통령 후보 지명을 받지 못했다. 그러나 시간이 지나면서 역사가들은 그가 당의 압력에 굴복하지 않고 국가 이익을 위해 행동한 점을 점차 재평가하기 시작했다.

주요 역사가들의 평가를 요약하면 다음과 같다.

전반적으로 아서는 자신이 옹호해 온 당의 기존 관행을 과감히 버리고 공무원 제도 개혁을 주도한 '의외의 개혁가'로 기억된다. 그의 재임은 미국 정치 문화가 엽관제에서 전문 행정 체제로 전환하는 과도기의 상징적 사례로 연구된다.

체스터 A. 아서는 1829년 10월 5일, 버몬트주 페어필드에서 윌리엄 아서 목사와 말비나 스톤 아서 사이에서 태어났다. 그는 아홉 남매 중 다섯째였으며, 가족은 이후 여러 차례 이주했다. 1859년 10월 25일, 그는 뉴욕에서 엘렌 루이스 "넬" 헌던과 결혼했다. 그들의 가족은 세 자녀를 두었으나, 장남 윌리엄 루이스 아서는 어린 나이에 사망했다. 살아남은 자녀는 체스터 앨런 아서 2세와 엘렌 헌던 아서였다.

아서 대통령은 건강 문제로 고생했다. 재임 기간 내내 신장염(브라이트병) 진단을 받았으며, 이는 당시 불치병으로 여겨졌다. 이 질병은 그에게 극심한 피로와 우울증을 유발했다. 건강 악화는 1882년부터 뚜렷이 나타났고, 그는 이를 공개하지 않으려 했다. 퇴임 후 건강은 급격히 나빠졌으며, 1886년 11월 18일 뉴욕 자택에서 뇌출혈로 사망했다. 그의 사망 원인은 신장염의 합병증으로 기록되었다.

체스터 A. 아서는 대통령 임기 말미에 건강이 급격히 악화되었다. 그는 신장염 진단을 받았으며, 이는 당시 치료가 어려운 질환이었다. 퇴임 후 그는 뉴욕으로 돌아가 변호사 업무를 재개하려 했으나, 건강 상태로 인해 실질적인 활동은 거의 하지 못했다.

1886년 초, 그의 상태는 더욱 나빠져 침상에 누워 지내야 했다. 같은 해 11월 18일 아침, 뉴욕 자택에서 뇌출혈로 사망했다. 향년 57세였다. 그의 장례식은 뉴욕시의 교회에서 거행되었으며, 전직 대통령으로서의 예우를 받아 알링턴 국립묘지에 안장되었다.

아서의 사후 유산은 주로 그의 공직 생활, 특히 펜들턴법을 통한 공무원 제도 개혁과 연관되어 평가받는다. 그는 사적인 서신과 문서 대부분을 퇴임 직후 소각했기 때문에, 역사가들은 그의 개인적 사고와 행정부 내부의 결정 과정을 재구성하는 데 어려움을 겪었다. 그의 유족으로는 아내 엘렌 루이스 헌던 아서와 자녀들[11]이 남았다.